La pobreza indígena en el discurso del Banco Mundial*

Indigenous poverty in the World Bank discourse

A pobreza indígena no discurso do Banco Mundial

Rodrigo Agustín Navarrete Saavedra**

Recibido: 1 de marzo de 2018|Evaluado: 2 de abril de 2018|Aceptado: 14 de mayo de 2018

* Artículo de reflexión. El artículo se desprende de la investigación titulada “Las políticas sociales y el gobierno de la población mapuche en el multiculturalismo chileno de la postdictadura”, realizado gracias a la beca de la Comisión Nacional de Ciencia y Tecnología, Conicyt Nº 21130699. Citar como: Navarrete, R. (2018). La pobreza indígena en el discurso del Banco Mundial. Hallazgos, 15(30), 79-97. DOI: https://doi.org/10.15332/2422409X.4811

** Doctor en Ciencias Humanas. Psicólogo y Máster en Estudios Latinoamericanos. Académico e investigador del Instituto de Psicología de la Universidad Austral de Chile. ORCID: 0000-0002-3525-9595. Contacto: rodrigo.navarrete@uach.cl .

Resumen

El presente artículo pretende caracterizar el particular lugar y estatus que adquieren los pueblos indígenas en el discurso de la lucha contra la pobreza del Banco Mundial. A partir de un corpus de informes, directrices y declaraciones de dominio público, se caracteriza dicho discurso promovido por la agencia supraestatal a partir de los años setenta y ochenta del siglo xx y, posteriormente, la particular emergencia y visibilidad que adquieren los pueblos indígenas y la pobreza indígena en dicho entramado discursivo. El análisis y la discusión se concentra en tres vectores persistentes del discurso del Banco Mundial respecto de los pueblos indígenas: su condición rezagada y vulnerable frente al desarrollo, su naturalización y supeditación a las políticas de conservación medioambiental, y la necesidad de empoderarlos y hacerlos partícipes de los proyectos de desarrollo.

Palabras clave: lucha contra la pobreza, pueblos indígenas, Banco Mundial, discurso.

Abstract

This article aims to characterize the particular place and sta- tus acquired by indigenous peoples in the discourse of World Bank’s fight against poverty. From a corpus of available reports, guidelines and public domain statements, we characterize the discourse promoted by this suprastatal institution since the 70s and 80s of the 20th century and, then, the particular emergence and visibility acquired by indigenous peoples and indigenous poverty in that discursive framework. The analysis and discus- sion focuses on three persistent vectors of the World Bank’s dis- course on indigenous peoples: their vulnerable and lagging con- dition to development, their naturalization and subordination to environmental conservation policies, and the need to empower them and make them participants in development projects.

Key words: fight against poverty, indigenous people, World Bank, discourse

Resumo

Este artigo pretende caracterizar o lugar particular e status que adquirem os povos indígenas no discurso da luta contra a pobreza do Banco Mundial. A partir de um corpus de informes, diretrizes e declarações de domínio publico, caracteriza-se esse discurso promovido pela agencia supraestatal a partir dos anos setenta e oitenta do século XX e, posteriormente, a particular emergência e visibilidade que adquirem os povos indígenas e a pobreza indígena nessa rede discursiva.

A análise e a discussão foca-se em três vetores persistentes do discurso do Banco Mundial ao respeito dos povos indígenas: sua condição atrasada e vulnerável perante o desenvolvimento, sua naturalização e subordinação às políticas de conservação meio ambiental, e a necessidade de empoderá-los e fazê-los partici- pantes dos projetos de desenvolvimento.

Palavras-chave: luta contra a pobreza, povos indígenas, Banco Mun- dial, discurso.

Introducción

El giro neoliberal introducido en América Latina, que tiene como experimento inaugural las reformas de los Chicago Boys durante la dictadura militar chilena (1973-1989), marca un profundo cambio en materia social, reemplazando buena parte del lenguaje, los contenidos y las conceptualizaciones en relación a la pobreza y las políticas sociales. Las reformas de ajuste estructural reflejadas en el Consenso de Washington, el desmantelamiento del Estado desarrollista y la nueva gramática neoliberal de gobierno de las poblaciones que se masifican en la región durante los años ochenta, implican flujos discursivos que provienen de diversas fuentes estatales, subestatales, paraestata- les y supraestatales de gubernamentalidad en el sentido foucaultiano, siendo el Banco Mundial precisamente un caso paradigmá- tico de éstas últimas.

El Banco Mundial es una de las instituciones del sistema financiero de Naciones Unidas que, junto con el Fondo Monetario Interna- cional, son creadas en los acuerdos de Bre- tton Woods en 1944 —aunque comienzan a operar en 1946—, para establecer reglas al comercio global entre los países indus- trializados y promover la reconstrucción y el desarrollo posguerra. Posteriormente, el Banco asumirá un papel cada vez más acti- vo en préstamos y orientaciones en materia de políticas sociales y superación de la po- breza para los países en vías de desarrollo (Domenech, 2007). De hecho, actualmente el Banco Mundial se presenta como una institución cuyo objetivo es luchar contra la pobreza a través de un proceso de globali- zación inclusivo y sostenible, promoviendo el crecimiento en países pobres para crear empleos y empoderar a las personas (Banco Mundial, 2000 y 2006). Durante las últimas décadas el Banco ha alcanzado una enorme influencia en las políticas de los gobiernos latinoamericanos a través de asesorías y préstamos condicionados para implemen- tar programas orientados a la “lucha contra la pobreza” bajo sus lineamientos concep- tuales. Pero su influencia no se ha limitado al objetivo genérico de “lucha contra la po- breza” favoreciendo núcleos de desarrollo económico alternativo para que los países pudiesen sostener el pago de la deuda, sino que también se ha expandido en materia  de políticas indígenas, jugando un papel fundamental en la nueva visibilidad de la “pobreza indígena” y la necesidad de polí- ticas específicas para su superación (Banco Mundial, 2015).

Para problematizar precisamente el lugar y estatus asignado a las “poblaciones indígenas” en el discurso del Banco Mundial des- de fines de los años ochenta e inicios de los noventa, es necesario partir por caracterizar el discurso de la “lucha contra la pobreza” de décadas anteriores y, posteriormente, llegar a las particulares representaciones, atribuciones y relaciones de sentido que dicho discurso permite extender hacia la pobreza indígena.

La opción asumida en el presente artículo no pretende detallar un estudio de caso, ni destacar las importantes diferencias en las experiencias entre países y proyectos, sino subrayar las continuidades, las regularidades discursivas y la relativa estabilidad de los sistemas de significación, en un abordaje abiertamente generalista. De igual manera, se  reconoce  que  problematizar el discurso del Banco Mundial en ningún caso constituye una novedad, pues existe abundante literatura que revisa el particular modo como dicha agencia ayuda a con- figurar la gubernamentalidad neoliberal en materia de desarrollo, agendas de género, medio ambiente o, más recientemente, corrupción (Esteva, 1992; Goldman, 2005; Berik, 2017 y Polzer, 2001). No obstante, el foco particular de este trabajo —el discurso de la lucha contra la pobreza que afecta a los pueblos indígenas— representa un espacio don- de aún persisten vacíos y respecto del cual aún parece necesario seguir investigando.

El Banco Mundial y la “lucha contra la pobreza”

El discurso de la “lucha contra la pobreza” es ideado desde el Banco Mundial bajo la gestión de Robert McNamara, quien desde 1968 no solo amplió las operaciones del Banco a una escala sin precedentes, sino que lo convirtió en el centro intelectual y político capaz de gravitar en todo el mundo e influir en casi todos los gobiernos (Mendes, 2012; Zibechi, 2010 y Sanahuja, 2001). McNamara venía de dirigir el Pentágono donde fue propuesto por Kennedy en 1961, lugar en el que reformó el modelo de organización de defensa basado en la “respuesta flexible” y dio un vuelco al instalar la idea de que las guerras de liberación nacional se ganaban por cuestiones políticas y no exclusivamente tecnológico-militares. La “contrainsurgencia” pasa a ser un aspecto crucial, y se da un giro en el trabajo de la agencia hacia las estrategias para conseguir influencia en el comportamiento y actuación de las masas populares. McNamara comenta en 1969 que “existe una relación directa entre violencia y atraso económico”, muestra que la pobreza y la injusticia social podían poner en peligro la estabilidad y la seguridad de los aliados y convertirse en “factores de inestabilidad que le dieran a sus adversarios la oportunidad para hacerse con el poder” (Zibechi, 2010, p. 27).

Con McNamara la “lucha contra la pobreza” se transforma en el primer “sentido de misión” del Banco Mundial más allá de la des- carnada lógica mercantil que había prevalecido. Pero junto al diagnóstico que rechazaba la ortodoxia del crecimiento económico y la “teoría del derrame” y apostaba por un enfoque integrado para el desarrollo, para McNamara la lucha contra la pobreza era también la mejor forma de garantizar seguridad y estabilidad para los intereses de EE.UU (Sanahuja, 2001 y Mendes, 2012). Como presi- dente del Banco declara que “la aplicación de políticas específicamente  encaminadas a reducir la miseria del 40 % más pobre de la población de los países en desarrollo, es aconsejable no solamente como cuestión de principio sino también de prudencia. La justicia social no es simplemente un imperativo moral, es también un imperativo político” (McNamara en Zibechi, 2010, p. 23).

La pobreza como potencial fuente de conflicto social

El discurso de “la lucha contra la pobreza” proclamado desde el Banco Mundial reconoce entonces de forma mucho más explícita funciones de la política social focaliza- da en la extrema pobreza que no aparecen abiertamente desarrolladas en los teóricos neoliberales. Se postula el rol fundamental de la política social en la “contención de posibles focos de conflictividad social” (Zibechi, 2010), se reactualiza la discusión sobre los dispositivos de seguridad y el gobierno de las poblaciones, que había sido materia de preocupación para el liberalismo clásico, tal como demostró Foucault con sus estudios sobre la gubernamentalidad liberal y como será extendida por algunos de sus continuadores (Foucault, 2012; Donzelot, 2007 y Castel, 2002). La pobreza aparece como un campo fructífero para la germinación de amenazas al orden de la sociedad, con lo cual los programas sociales se vislumbran como instrumentos estatales capaces de promover pacificación y otorgar mayor gobernabilidad.

Esta “lucha contra la pobreza” lleva a la promoción de préstamos desde el Banco Mundial hacia los países en desarrollo para implementar inversiones en infraestructura, agricultura, educación, desempleo, salud y nutrición, urbanización de barrios populares, entre otros. Posteriormente, la agencia comienza a articular un lenguaje mucho más preciso y detallado, asumiendo que su papel no está tanto en la implementación directa de los programas, sino en el impacto en el campo de la generación de ideas y de la asistencia técnica, inaugurando toda una nueva retórica política donde  situar  los problemas de pobreza y la desigualdad social (Merritt y Chappell, 2014). Así, des- de los años setenta, la institución fue desarrollando enfoques para la comprensión e intervención en pobreza, incorpora las ideas de “focalización”, “pobreza extrema” y “necesidades humanas básicas”, estimula la necesidad de distribuir un parte del crecimiento a través de la inversión hacia grupos en situación de pobreza extrema, bajo la forma de acceso al crédito, obras públicas, inversión en salud y educación, y otras. Se trata del desafío de “incorporar a los pobres en el proceso de desarrollo”, aumentando su productividad y su inserción en el mercado como estrategia para hacer crecer sus ingresos, sin abandonar  los  imperativos de austeridad fiscal y desregulación de los mercados y los recursos naturales en los países en “vías de desarrollo” (Mendes, 2012; Zibechi, 2010 y Escobar, 1995).

Nuevos vocabularios: focalización y necesidades básicas

Con este giro, la pobreza pasa a tener un estatus teórico y político crucial, tanto como unidad de análisis y núcleo de articulación de políticas públicas, como también de estudios e investigaciones empíricas. Es esta institución la que mejor encarna el paso de una mirada exclusivamente centrada en el crecimiento económico hacia una preocupación por los efectos de la pobreza en la “gobernabilidad” y, consecuentemente, con las “necesidades básicas” de los grupos en extrema pobreza que deben ser atendidas para garantizar estabilidad. Desde los años ochenta, en el marco de los ajustes estructurales del denominado “Consenso de Washington” y en pleno desmantelamiento de las políticas desarrollistas residuales, el Banco condiciona los préstamos a los países en vías de desarrollo a razón de combatir la pobreza exclusivamente con políticas focalizadas en las  “necesidades  básicas”  y mediante el endeudamiento (Sanahuja, 2001 y Toussaint, 2004). La lucha contra la pobreza inaugura entonces un nuevo entramado discursivo y conceptual alimentando la imposición y legitimación de un nuevo vocabulario —centrado en términos como eficiencia, mercado, renta, activos, vulnerabilidad, pobres, focalización, entre otros— en detrimento de otro —centrado en términos como igualdad, explotación, dominación, lucha de clases, redistribución, desarrollo nacional, y demás— (Zibechi, 2010; Merritt y Chappell, 2014). Progresiva- mente la propia institución explica que:

El Banco se dedica cada vez más a sistematizar el conocimiento global en torno a ciertos temas y problemas que atañen a los países en vías de desarrollo […] actúa como conducto para la transmisión a sus clientes de experiencias y conocimientos mundiales sobre buenas prácticas de desarrollo que los equipen para diseñar e implementar políticas sociales eficaces y sostenibles. (Banco Mundial, 2004, p. 115).

El Banco utiliza esta imagen de “conducto” para referirse a sus propias funciones, “clientes” a los gobiernos que negocian los préstamos condicionados y “buenas prácticas” o “políticas sociales eficaces y sostenibles” a las orientaciones que otorga a las políticas de los gobiernos, tratando de sostener que se trata de un lenguaje neutral y objetivo:

Esta combinación de capacidades […] y extensa experiencia geográfica, con- tribuye al rigor analítico de la investigación, diseño de proyectos y asesoría en formulación de políticas del Banco. Estos atributos ayudarán al Banco a llevar neutralidad y objetividad a los estudios, asesoría en formulación de políticas, y supervisión y evaluación del trabajo en desarrollo. (Banco Mundial, 2004, p. 114).

Atribuyéndose un papel exclusivamente técnico, desde una posición neutral y objetiva, el Banco Mundial es fundamental en la forma dominante de interpretar y categorizar la realidad social. Las ideas de “focalización” y “necesidades básicas” de los grupos en “extrema pobreza”, pasan a configurar claramente el lenguaje de las agencias inter- nacionales, el mundo de las ONG y las políticas públicas de los países en desarrollo. Se puede ver cómo este discurso sobre lo social busca soportar una serie de relaciones mate- riales e intervenciones sobre los conjuntos de población que comienzan a ser identificados y targetizados por los propios Estados —la idea de grupos vulnerables y grupos prioritarios—. La focalización implica una nueva racionalidad en la intervención estatal, que se diferencia de la universalidad y las políticas de la gramática de los derechos de ciudadanía propios del desarrollismo de Estado. A fines de los años ochenta y comienzos de los noventa, en pleno desmantelamiento de los Estados desarrollistas de América Latina, las políticas asesoradas técnicamente desde el Banco Mundial rechazan cualquier dimensión en la cual queden rastros de universalización de políticas sociales, que es denunciada como protectora de los menos necesitados, antiredistributiva y marcada por el corporativismo (Lautier, 2008). El objetivo de la focalización sería “aumentar la efectividad del gasto social, asignando los recursos escasos a los grupos que presentan las mayores carencias […] también existe la intención de minimizar comportamientos de dependencia de los usuarios de la política social, a través de un diseño cuidadoso del tipo de beneficios que se otorgan y de las condiciones requeridas para su acceso” (Larrañaga, 2005, p. 4).

Así, junto con la crítica a las políticas sociales de intención universal que no logran llevar los recursos a quienes los necesitan, el discurso del Banco Mundial también explicita la intención de modelar cierto tipo de respuestas conductuales de parte de los destinatarios de las políticas sociales, para evitar comportamientos indeseables eco- nómicamente como la “dependencia”. Este discurso contiene varios elementos centrales que componen la matriz ideológica de las políticas sociales de los gobiernos neoliberales, las ideas de: ser países relativamente pobres, de modo que siempre los recursos que se destinen a las políticas sociales son “escasos”; la “focalización” permite aumentar la “efectividad en la asignación de dichos recursos”; los destinatarios deben ser los grupos que presentan las “mayores carencias” evitando al máximo las filtraciones hacia beneficiarios ilegítimos; y, se de- ben “evitar efectos económicamente indeseables de dependencia” en los grupos que reciben dichas políticas.

En el discurso del Banco Mundial la pobreza pasa a ser “el problema” en sí mismo, y los principales objetos de saber son las necesidades básicas, los mínimos biológicos y los umbrales para la reproducción de la vida de los grupos más necesitados. Este discurso supone entonces que es posible identificar, medir y clasificar un conjunto de necesidades básicas y fijar un nivel de satisfacción aceptable (Álvarez Leguizamón, 2005). Se pueden construir indicadores en base a es- tas necesidades básicas insatisfechas, lo que arrojará el mapa sobre la población pobre que deberá ser focalizada para los programas sociales diseñados ad-hoc.

Despolitización: la pobreza como dato técnico

Se trata de un discurso que elimina las explicaciones centradas en las causas estructurales y relacionales respecto de la pobreza, invita a volcar la atención exclusivamente sobre “los pobres” (Brito Leal, 2009 y Campana, 2014). Mediante una operación discursiva se saca la riqueza de la discusión: la pobreza se desvincula de la riqueza y de su distribución entre clases sociales, pasando a ser un problema encapsulado en sí mismo. Es un “dato sin origen” (Zibechi, 2010), resultante de mediciones técnicas sobre mínimos y líneas, ofrece porcentajes de población que debe ser atendida por programas sociales aplicados eficientemente y evita filtraciones hacia “beneficiarios ilegítimos”. La pobreza se vuelve entonces un asunto de técnicos, diagnósticos especializados, planificación adecuada e implementación de políticas focalizadas. Para su materializa- ción se requiere de la formación de técnicos y la promoción de plataformas que faciliten la apropiación (ownership) de las reformas. Para fortalecer esta apropiación, el Banco Mundial profundizará en la formación de investigadores y técnicos de los propios países en desarrollo, que serán capacitados en evaluación social de proyectos y en imple- mentación de políticas públicas:

La estrategia del BM en lo que se refiere a sus relaciones con los países prestatarios pasó a sostenerse mucho más sobre su capacidad de difundir ideas […] y de influir sobre los procesos de configuración de la agenda de políticas. En este contexto cobra sentido la idea de “ownership” de las reformas, que supone que para ser sostenible una política de reforma debe ser formulada y planeada por el propio Gobierno, y que debe surgir del consenso y diálogo con dicho Gobierno y no de la simple imposición por el BM. (Lardone, 2008, p. 213).

Es decir, no siempre son los préstamos entregados lo que mejor expresa la dependencia de los gobiernos hacia el Banco Mundial, sino la influencia de éste en el diseño e implementación de las políticas públicas. Este es el caso de Chile, por ejemplo, donde el Banco Mundial y otros BMD (Bancos Multilaterales de Desarrollo) han cumplido una tarea relativamente discreta en términos del volumen de préstamos —condicionalidades—, pero mucho más activa en términos de asesoramientos y asistencia técnica (Lar- done, 2008).

Los pueblos indígenas en el discurso del Banco Mundial

Tal como Charles Hale detecta, es en el documento titulado “Social Capital and Ethnicity” donde el Banco Mundial tal vez enuncia una de las frases que mejor condensan su visión de la etnicidad. En dicho documento se declara que “la etnicidad puede ser una poderosa herramienta para la creación de capital social y humano, pero, si es politizada, la etnicidad puede destruir el capital […] la diversidad étnica es disfuncional cuando genera conflicto” (Banco Mundial, citado en Hale, 2004, p. 16). La supeditación de los reclamos políticos de los pueblos indígenas a los intereses del capital aparece entonces como horizonte de sentido en el discurso de la agencia supraestatal que se debe tener presente en esta aproximación.

Si, como se vio en los apartados previos,   el Banco Mundial ha sido un actor funda- mental en la construcción de todo un nuevo entramado conceptual y discursivo para comprender la pobreza y para orientar las políticas del “combate” contra ésta, también ha llegado a serlo en el reconocimiento de los “pueblos indígenas” como un grupo  que adquiere una particular visibilidad en este entramado. Los documentos y discursos oficiales del Banco Mundial comienzan a destacar la particularidad de los pueblos indígenas en sus diagnósticos sobre la pobreza en América Latina, al menos en tres direcciones. Primero, como un subgrupo de población donde la incidencia de la pobreza es mayor que en el resto de la población del continente; segundo, como grupos que generalmente habitan en territorios amenazados por contaminación, deforestación, contaminación ambiental y desarrollo no planificado, pero ricos en recursos natura- les y biodiversidad; y tercero, como grupos frente a los cuales las políticas convencionales promovidas por el Banco Mundial y sus prestatarios —los gobiernos— tienden a fracasar y generar procesos de resistencia, vislumbrando una necesidad de promover nuevas dinámicas de participación y responsabilidad de los propios pueblos indígenas en los proyectos. Se revisarán algunos lineamientos del análisis del discurso para profundizar en cada uno de estas direcciones, con el objetivo de develar las representaciones que se hacen del grupo (Van Dijk, 2016) y las relaciones sociales de poder que dichas prácticas lingüísticas ayudan a sostener a través de sus enunciados (Iñíguez y Antaki, 1996 y Parker, 1996).

Rezagados y vulnerables frente al desarrollo

En primer lugar, a través de sus estudios y publicaciones, el Banco Mundial ha sido un nicho fundamental para visibilizar la mayor incidencia de la pobreza en los pueblos indígenas que en el resto de la población de la región (Banco Mundial, 2003). Es una de las primeras instituciones supraestatales que reconoce la identidad etnocultural como categoría relevante para caracterizar la pobreza regional. A inicios de los años ochenta, en su Política Operacional (OP) el Banco Mundial define que, para fines de las operaciones, se consideran pueblos indígenas aquellos “grupos sociales vulnerables, con una identidad social y cultural diferencia- da”. Menciona una serie de características presentes en mayor o menos medida, como su: “autoidentificación como grupo cultural distinto”, su “apego cultural al territorio ancestral y sus recursos naturales”, la “presencia de instituciones sociales y políticas consuetudinarias” y una “lengua indígena, distinta de la lengua oficial del país” (Griffiths, 2005). Si bien la mayoría de estos criterios son flexibles y resultan consistentes con instrumentos de derecho internacional y derecho indígena, que comienzan a elaborarse de forma simultánea —por ejemplo, el Convenio 169 de la OIT de 1989 que el Banco declara valorar—, aparecen otros elementos —como la “vulnerabilidad”— que son elaboraciones conceptuales propias del Banco Mundial.

En los documentos relativos a los pueblos indígenas, el Banco Mundial reconoce una historia de conflictos debido a las inversiones extractivas, industriales y de infraestructura promovidas por la institución desde la década de los años sesenta que habrían tenido “graves impactos adversos” para los pueblos indígenas de América La- tina, Asia y África (Banco Mundial, 1982). De este modo, el discurso sobre la pobreza en la región sostiene que, si bien esta “es generalizada en toda América Latina y afecta a diferentes sectores sociales, el análisis de la información existente demuestra que ésta afecta más a la población indígena que a la población no indígena” (Banco Mundial, 1993, p. 2). La incorporación de otros indicadores sociales no monetarios vinculados a servicios de educación, salud y vivienda también refuerza este diagnóstico y lleva   a la institución, y a sus clientes, a volcar la atención sobre los programas focalizados en la pobreza, que parecen incapaces de llegar hasta estas poblaciones.

Las directrices operacionales especiales para proyectos con población indígena introducen innovadoras reglas y consideraciones, no obstante, la propia institución reconoce que, durante la década de los años ochenta, se hizo poco por reformar las prácticas del Banco Mundial y las “recomen- daciones progresistas” de las evaluaciones realizadas por especialistas de las ciencias sociales y los derechos humanos, fueron poco consideradas. De todo lo anterior, el Banco concluye que los “pueblos indígenas han sido relegados por el proceso de desarrollo” y que es necesario tomar “medidas urgentes y radicales” para reducir la “brecha que los separa de sus hermanos no indígenas” (Banco Mundial, 1993).

La nueva política para los pueblos indígenas del Banco Mundial es conocida como la Directriz Operacional 4.20, redactada en 1991 y su objetivo general es “asegurarse que el proceso de desarrollo promueva el respecto a su dignidad, derechos huma-  nos y singularidad cultural”. En este documento el Banco Mundial señala que “las expresiones pueblos indígenas, minorías étnicas indígenas, grupos tribales y tribus inferiores, describen a grupos sociales cuya identidad social y cultural es diferente a la sociedad dominante, lo cual los hace vulnerables a ser desfavorecidos en el proceso de desarrollo” (Banco Mundial, 1991, p. 1). Si bien asoma la idea de “sociedad dominante”, que alude a las relaciones históricas de dominación y colonialidad que han sido denunciadas por movimientos indígenas y cientistas sociales, también reaparece la noción de “vulnerabilidad”, concepto que como se vio más arriba es profundamente utilizado en la retórica del Banco para explicar la pobreza de los pueblos indígenas. La idea de desarrollo no es problematizada y se describe siempre en singular —el proceso de desarrollo— pero de lo que se trata ahora es de buscar que los pueblos indígenas “participen activamente y se beneficien de los proyectos” y “atenuar” los posibles efectos adversos de las actividades que reciben asistencia del Banco.

En 1994 se publica un documento que es considerado clave por el Banco Mundial, pues es un estudio empírico que revela que existe un alto grado de correlación entre pobreza y origen étnico, incluso un cálculo aproximado indica que la cuarta parte de los habitantes de América Latina que viven en pobreza extrema son indígenas (Psacha- ropoulos y Patrinos en Deruyttere, 2003). En este estudio realizado en cuatro países —Guatemala, México, Perú y Bolivia—, se correlacionan  los  indicadores  de  pobreza —niveles de ingreso y nivel educacional— con la pertenencia étnica. El Banco Mundial, así como otras agencias supranacionales, como el Banco Interamericano de Desarrollo y el grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas de Naciones Unidas, han hecho una importante tarea de visibilizar esta incidencia de los indicadores de pobreza en los habitantes indígenas de la región (Hall y Patrinos, 2006).

La creación de manuales, directrices y una serie de documentos basados en estudios orientados a los pueblos indígenas, refuerzan sistemáticamente la idea de la “mayor incidencia de la pobreza en los pueblos indígenas”, y en la “vulnerabilidad” para enfrentar “el proceso de desarrollo”, ocasionada por la diferencia de la “identidad social y cultural” de dichos pueblos con la sociedad dominante. El Banco Mundial también insiste en la necesidad de sus clientes —gobiernos— de contar con “información sectorial que considere la situación de las poblaciones indígenas”. Es decir, explícita- mente exige a los gobiernos e instituciones responsables de los proyectos de desarrollo —incluye en esto a las distintas ONG—, contar con información detallada sobre las poblaciones indígenas, ofrece incluso la asistencia técnica necesaria para desarrollar las capacidades del prestatario para abordar las cuestiones relativas a las poblaciones indígenas. En este sentido, los estudios asociados al Banco Mundial señalan que los programas de focalización en la pobreza no siempre llegan efectivamente a la población indígena, por lo que se recomienda una particular focalización de programas en esta población (Hall y Patrinos, 2006).

Así, el Banco Mundial refuerza su propio poder institucional pasando a convertirse en el principal asesor no solo sobre superación de la pobreza para los gobiernos de la región,[1] sino también sobre materia indígena, pues finalmente las “poblaciones indígenas” son identificados como un subgrupo donde la incidencia de la pobreza es mayor que en el resto de la población no indígena y donde los programas focalizados no llegan adecuadamente. Las ONG —que en buena medida ejecutan proyectos con financia- miento de agencias supraestatales— también pasan a ocupar un  lugar importante en este entramado dirigido desde el Banco Mundial, que considera valiosa la inclusión de especialistas antropólogos, legales y técnicos apropiados en las diversas etapas de los proyectos con población indígena (Hall y Patrinos, 2006).

Medio ambiente y naturalización

Una segunda dirección semántica que se detecta en el discurso del Banco Mundial en relación a los pueblos indígenas, tiene relación con el problema del medio ambiente. En efecto, las primeras políticas y directrices respecto de los pueblos indígenas sur- gen desde la División de Medio Ambiente del Banco Mundial. Al parecer, los pueblos indígenas se “hacen visibles” para el Banco y para los prestatarios —gobiernos— en el contexto de los proyectos de desarrollo con fuertes impactos medioambientales: represas, infraestructura vial, proyectos energéticos, mineros, contaminación ambiental, deforestación, erosión, entre otros. En un escenario de apertura de los recursos naturales a los mercados globales y nuevas olea- das de proyectos extractivistas en la región.

Éstos emergen como actores políticos, denuncian, resisten y obstaculizan  muchos  de estos procesos. En esta trayectoria se ha fomentado un discurso que posiciona a las poblaciones indígenas como “guardianes de la naturaleza”, frente a las amenazas que afectan los ecosistemas y áreas protegidas, se les representa como “los herederos y los guardianes de un rico patrimonio cultural   y natural, a pesar de haber sufrido desde la época de la colonia y hasta hoy el despojo de sus tierras y territorios ancestrales y la negación de su identidad étnica, lingüística y cultural” (Deruyttere, 2003, p. 1). En cierto modo, se puede sugerir que se trata de una reactualización de la representación premoderna del “buen salvaje”.

El Banco Mundial tiene una historia compleja en este sentido porque ha financiado proyectos que terminaron siendo destructivos para los pueblos indígenas y los eco- sistemas; uno de los más conocidos es el Gran Cajarás en los años setenta,[2] con consecuencias devastadoras para el pueblo Awá de Brasil (Banco Mundial, 1987). Ahora el nuevo giro discursivo del Banco, de la mano de su nuevo papel respecto de las políticas de desarrollo y los pueblos indígenas de las últimas décadas, se caracteriza por una revaloración del papel guardián y protector de las áreas protegidas que tendrían las comunidades. Pero se trata de un discurso que promueve una forma de “naturalización” de los pueblos indígenas, los folcloriza y convierte en un elemento exótico, deshumanizado, parte del paisaje rural que se mimetiza en la exuberancia de la flora y la fauna latinoamericana (Borón, 2006).

Además de esta “naturalización” y “exotización” de lo indígena para el Banco Mundial y otras agencias supra nacionales vinculadas, se enfatiza en asignar un papel a las comunidades indígenas que convergería con los intereses de dichas agencias. Es decir, superando la idea de los pueblos indígenas como víctimas y opositores a muchas iniciativas financiadas por el Banco Mundial y los gobiernos prestatarios, la producción intelectual del Banco Mundial ha apostado por mostrar las convergencias existentes entre el papel de “guardianes de la naturaleza” de las comunidades y la conservación de ecosistemas que interesa a la institución en su renovado discurso. En la página web del Banco Mundial se refuerza que los pueblos indígenas “protegen en su territorio cerca del 80 % de la biodiversidad del planeta” y que el “Banco Mundial trabaja activamente y a nivel global con los pueblos originarios para resolver diversos problemas que los afectan de manera directa” (Banco Mundial, 2005).

El Grupo Consultivo Externo sobre Bosques del Banco Mundial —citado en la página web de las ONG ambientalistas como Survival— describe a las tierras indígenas como la mejor barrera en la actualidad contra la deforestación de la Amazonia, del mismo modo que se sostiene que respetar el derecho de los pueblos indígenas a permanecer en sus tierras es la mejor manera de garantizar la conservación de los boques ya que, además de la violación de derechos humanos que suponen sus expulsiones, tales acciones serían contraproducentes. En estos discursos los “indígenas” son revalorados no tanto en sí mismos —de hecho, se habla de tierras indígenas en primer lugar y, sólo derivativamente en la importancia que ad- quieren sus habitantes— sino en cuanto parecen ser un factor protector de los bosques frente a las amenazas de deforestación. Las “poblaciones indígenas” adquieren valor  en la medida que resultan funcionales y no “contraproducentes” a los intereses y objetivos de otros, principalmente agencias multilaterales de desarrollo y las ONG ambientalistas, financiadas en buena medida por estas mismas agencias.

La participación indígena en el desarrollo

La tercera dirección que se puede destacar en el discurso del Banco Mundial referente a los pueblos indígenas, es la participación de dichas “poblaciones” en la gestión de las iniciativas y proyectos que la institución patrocina. Si bien no se puede decir que el problema de la participación sea un asunto exclusivo del discurso del Banco Mundial hacia las poblaciones indígenas, pues se ha generalizado la transferencia de la prestación de funciones y servicios públicos diversos a organizaciones no gubernamentales (ONG) y organizaciones sociales de base como vehículos más eficaces en la promoción de la participación popular en el alivio de la pobreza (Mendes, 2012 y Zibechi, 2010), sí pareciera que buena parte de estos aprendizajes vienen de experiencias implementadas con pueblos indígenas.

Como se vio anteriormente, las primeras políticas explícitas del Banco Mundial hacia la población indígena comienzan a desarrollar- se a inicios de la década de los años ochenta. No obstante, se trata de orientaciones que tuvieron poco impacto en las prácticas concretas del Banco y fueron ampliamente criticadas por las organizaciones indígenas pues no contaron con ninguna participación en su formulación. En 1987, Barber Conable, nuevo presidente del Banco Mundial, se reúne con dirigentes indígenas de Colombia, Perú y Bolivia, representantes de Oxfam-America y Survival International,[3]  y reconoce una larga historia de impactos negativos hacia los pueblos indígenas producto de los proyectos del Banco y compromete un proceso de reformas. Los dirigentes solicitan que “se realizaran acuerdos vinculantes entre el Banco, el prestatario y los pueblos afectados en todos los casos en que las operaciones de préstamo afectaran sus comunidades y territorios” (Griffiths, 2005, p. 3). Otras organizaciones como Coica (Coordinadora de las Organizaciones Indígenas de la Cuenca Amazónica) también hicieron propuestas al Banco Mundial sobre el respeto al derecho indígena a la participación, la consulta y el consentimiento informado de los pueblos afectados, haciendo clara alusión al Convenio 169 de la OIT recién adoptado en Ginebra en 1989, pero sus demandas no fueron incorporadas adecuadamente.

Mas bien, el Banco Mundial va realizando una lectura y apropiación particular de la “participación indígena” en base a sus propias experiencias. Una de estas importantes experiencias es el denominado fracaso mexicano de PRONASOL (Programa Nacional de Solidaridad), ambicioso programa para combatir la pobreza con la participación de las comunidades, en el sexenio de Carlos Salinas de Gortari (1888-1994). Este programa contó con el asesoramiento del Banco Mundial que propuso un vasto apoyo al “combate a la pobreza” a través de fortalecer la participación comunitaria en lo que comenzó a llamar como “desarrollo participativo”. Para Héctor Díaz-Polanco se trataba de canalizar recursos a grupos insatisfechos, esperando compatibilizar el paquete de ajuste macroeconómico neoliberal en un México que se encaminaba a la firma del Nafta — tratado de libre comercio—, con una estabilidad social que garantizara gobernabilidad (Díaz-Polanco, 1997). Mientras la estrategia macroeconómica neoliberal era negociada entre las cúpulas alejadas de la población, se buscaba abrir una esfera de participación para canalizar urgencias y demandas de los grupos que serían afectados de forma más negativa con dichas políticas. En palabras del autor:

En esta esfera popular, se incitaría a los sectores sociales a participar y a invertir su propio esfuerzo para superar sus carencias, con el apoyo de los gobiernos y, eventualmente de algunas organizaciones no  gubernamentales. El diálogo aquí es entre organizaciones sociales molecularmente considera- das -que a menudo el propio gobierno debe promover- y el Estado como re- presentante de la nación, a condición que en ningún caso estén sobre la mesa los grandes temas estratégicos que corresponde tratar en otra esfera. (Díaz- Polanco, 1997, p. 109).

Se puede ver la materialización de los nuevos discursos del Banco Mundial respecto de la gobernanza y la participación de los propios involucrados en el “combate contra la pobreza”. Hay una intencionalidad de contrarrestar las posibles consecuencias negativas en términos de gobernabilidad que pudiera acarrear el programa de reformas neoliberales, y la “participación” es considerada fundamental en este programa. Los primeros tres años el programa fue considerado exitoso, en particular para “mitigar y controlar situaciones de ingobernabilidad”. No obstante, finalmente el programa fue considerado un fracaso, generó disconformidad y facilitó la expansión del zapatismo y la rebelión de Chiapas en 1994. Investiga- dores como Raúl Zibechi señalan que Pro- nasol interfirió en el mundo indígena rural, desplazando y debilitando organizaciones independientes y fomentando la creación de múltiples grupos bajo control  directo del programa, lo que “generó un clima de irritación y desesperación en las comunidades, muy en particular por la clausura de las opciones independientes de organización y acción” (Zibechi, 2010, p. 39). Pese al discurso de “participación” fue el gobierno el que manejó todos los hilos del programa, ignoró y atropelló a los pueblos indígenas y comunidades, y conformó elites locales que manipulaban a su antojo los fondos.

El clientelismo y la interferencia política, así como la excesiva dependencia de apara- tos burocráticos, serán rasgos que el Banco Mundial buscará remediar en sus futuras experiencias, dando mayor relevancia a su particular concepción de “participación” y, simultáneamente, de “empoderamiento” de los pueblos indígenas en las iniciativas que los involucran directamente —básica- mente hacerlos responsables por la elaboración de los proyectos, la administración de los recursos y la ejecución de las actividades, reduciendo el papel de los intermediarios institucionales e introduciendo las lógicas burocráticas y tecnocráticas en el seno de las mismas organizaciones—. En contexto, se trata de un amplio giro conceptual hacia los recursos y capacidades de las personas en situación de pobreza, modelos “desde abajo” (bottom-up) o lo que desde PNUD se denomina como “enfoque de capacidades”, donde los pobres dejan de ser un “problema” y pasan ser vistos como “recursos” y fuentes de “activos intangibles” para el desarrollo (Campana, 2014 y Álvarez Leguizamón, 2005).

Esto permite reelaborar el discurso del combate contra la pobreza y de la participación de los pueblos indígenas, que ha sido aceptado por los gobiernos de la región con escasos contrapesos, aunque con un alcance diferente en cada caso. El Proyecto de Desarrollo de los Pueblos Indios y Negros del Ecuador (Prodepine) madurado desde 1995 e implementado hasta 2002 y el Pro- grama Orígenes[4] en Chile en la década del 2000, pueden considerarse dispositivos de intervención que ya incorporan una serie de nuevos discursos y tecnologías de etnogubernamentalidad (Boccara, 2007), que las agencias multilaterales fueron desarrollando como aprendizajes. En ambos casos se trata de iniciativas alejadas de las pesadas estructuras burocráticas tradicionales, en línea con programas livianos y acordes a las modas actuales de gestión de organizaciones, donde muchas de las funciones tradicionales son desplazadas “hacia abajo”, articulándose para tal objetivo con versiones descafeinadas del empoderamiento y la participación —se trata de versiones despolitizadas, vaciadas de antagonismo social, reducidas a procedimientos de responsabilización para alcanzar fines predefinidos por una racionalidad externa a la comunidad—.

Conclusión: el imperativo del desarrollo indígena

Así como ha sido fundamental en la compresión de la pobreza y la implementación de políticas sociales neoliberales, el Banco Mundial también es una pieza clave para comprender el actual lugar y estatus que los gobiernos asignan a las demandas indígenas, generalmente reduciéndolas y limitándolas a problemas de pobreza étnica y focalización de políticas sociales para hacerlos partícipes del desarrollo. En el presente, los discursos y tecnologías promovidos desde la institución no se mueven en un horizonte de invisibilización, negación u homogeneización cultural, sino que intentan tomar la delantera y dar especial visibilidad a los “pueblos indígenas” y “poblaciones tribales”, pero dentro de una particular configuración semántica marcada por la “vulnerabilidad”, la “exclusión”, “rezago frente al desarrollo”, la “focalización”, la “pobreza étnica”, los “proyectos”, la “participación”, entre otras. En general, a través de esta estrategia discursiva se invisibilizan los condicionantes histórico-estructurales de la pobreza indígena, la violencia y el despojo material y simbólico colonial, el intercambio desigual y la disputa por el poder social en los territorios, y transmite más bien la idea de un sujeto rezagado que no ha sido incorporado adecuadamente en los procesos de desarrollo.

Es decir, no ha sido el mismo proceso de desarrollo —colonial, desigual, excluyente, dependiente, explotador, y demás— el culpable de la pobreza que afecta a los pueblos indígenas, sino la “falta de desarrollo”, con lo cual se legitiman discursivamente nuevas oleadas de políticas desarrollistas. Si la pobreza se lee automáticamente como falta de desarrollo, la pobreza indígena aparece como caso paradigmático de necesidad de un nuevo impulso desarrollista, aunque sea revestido de nociones culturalistas y asignando un mayor protagonismo a dichas poblaciones. Tal como en el discurso del sub- desarrollo del tercer mundo durante el siglo xx, tan bien estudiado por Arturo Escobar (2007), la producción conceptual de la pobreza y los indicadores que permiten dicha construcción, siguen siendo cruciales para legitimar la concepción dominante sobre el desarrollo.

Rastrear el discurso del Banco Mundial res- pecto de la pobreza indígena responde a una inquietud sobre la relativa naturalización y apropiación despolemizada que, tanto des- de las agencias estatales como paraestatales y subestatales, se hace del lenguaje y los lineamientos estratégicos introducidos por dicha agencia para diagnosticar e intervenir sobre la situación de los pueblos indígenas en la región. Incluso, las mismas organizaciones indígenas parecen, en muchos casos, relacionarse de forma paradójica con dicha institución, criticándola públicamente, pero participando de sus programas, compitiendo por sus recursos para iniciativas locales y —en la dimensión más importante para esta aproximación— haciendo propias ciertas representaciones y vocabularios que, como se ha intentado mostrar, están íntima- mente conectados con la racionalidad y las tecnologías etnogubernamentales promovidas por el Banco Mundial.

De hecho, las tres direcciones analizadas del discurso sobre la pobreza indígena del Banco Mundial han logrado calar de forma bastante profunda en la concepción de la actual cuestión étnica: primera, el paradigmático caso de pobreza indígena que evidencia su rezago y vulnerabilidad frente al proceso de desarrollo y, por lo tanto, la necesidad de una atención especial —focalizada— para proteger e incluir a dichas poblaciones en los beneficios del progreso. Segunda, la nueva visibilidad de las poblaciones indígenas en relación a los fines de conservación de bosques o ecosistemas, a través del cual se intenta también estructurar y dirigir cierto campo de acción de modo “funcional” para los intereses del Banco Mundial. Ter- cera, una renovada estrategia de trabajo con las poblaciones indígenas, que tiene como núcleo una particular comprensión de la “participación” y el “empoderamiento”, como parte de un dispositivo cuya finalidad es la incorporación activa de dichas poblaciones en los procesos de desarrollo o, parafraseando a Charles Hale (2004), llevarlos de la protesta a la propuesta.

Problematizar el discurso del Banco Mundial sobre la pobreza indígena debería ser un aspecto relevante para avanzar en la des- colonización del conocimiento y confrontar la dependencia intelectual de las agencias supraestatales que el neoliberalismo ha introducido también en la forma como pensamos los problemas de nuestras sociedades y las estrategias para enfrentarlos. El discurso de las ciencias sociales, así como el de los propios movimientos indígenas, aún pueden aportar a enriquecer la discusión, poniendo de relieve las dimensiones histórico-estructurales y las relaciones de poder social invisibilizadas por el entramado conceptual neoliberal dominante.

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[1] Esto no quita que han existido diversas experiencias de políticas indígenas en la región que se apartan notablemente de los caminos sugeridos por el Banco Mundial, sobretodo en línea de reconocimientos de derechos indígenas, avances en autonomías territoriales u otras apuestas críticas, generalmente vinculadas a proyectos políticos que desde la década del 2000 llegan al gobierno con un mandato antineoliberal. De todos modos, en este trabajo se trata de enfatizar en los rasgos persistentes del discurso del Banco Mundial y no en las múltiples resistencias, fisuras, experiencias alternativas, y demás, que claramente también se despliegan en la región.

[2] Se trata de un proyecto parcialmente financiado por el Banco Mundial, a través del cual se construyó una vía de ferrocarril para transportar mineral de hierro desde la mina de Carajás a la costa. El proyecto trajo la llegada de inmigrantes, enfermedades y violencia. Muchos awás fueron masacrados, quedando su población diezmada.

[3] Oxfam corresponde a una confederación de veinte organizaciones no gubernamentales creada en 1995 con el propósito de luchar por la reducción de la pobreza. Survival International, por su parte, es una ONG internacional que trabaja por los derechos de los pueblos indígenas.

[4] El Programa Orígenes es un proyecto financiado entre el Gobierno de Chile y un préstamo del Banco Interamericano de Desarrollo BID y no a través del Banco Mundial. No obstante, a esta altura el BID, así como otras agencias multilaterales de desarrollo, ha introducido gran parte del lenguaje de la superación de la pobreza indígena producido desde el Banco Mundial.

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ISSN: 1794-3841 - e-ISSN: 2422-409X - DOI: https://doi.org/10.15332/2422409X